第119章 公安派出所“驻所律师”制度初探
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论及派出所“驻所律师”的产生，是源于公安派出所的警情处置需求，一是依据《治安管理处罚法》第九条的“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”之规定，公安机关具有治安调解权，驻所律师参与治安调解可以有效为打架斗殴、损毁财物的赔偿纠纷提供专业咨询与帮助；二是根据公安系统所提出的“有事找警察”和“四有四必”要求（有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应），许多非公安机关处理的民间纠纷警情，公安机关长期承担简单的处置和调解工作，而对于民事类纠纷，公安机关在调解工作中心有余而力不足，对于专业的民事法律知识，并非公安民警的专业领域，因此驻所律师的调解参与可以有效为群众提供法律帮助。
派出所“驻所律师”在重庆、深圳、杭州等部分公安派出所单位已有一定的初步探索，并形成了一些可供借鉴的成功经验，笔者所在的单位目前正在试点建设。如何将“驻所律师”这一工作机制推广至全国而形成一种制度化建设，这是我们当前公安机关现代化建设和基层社会治理所需要考量的重要环节，本文正是通过对各地成功经验与具体做法的文献考察，并结合笔者的工作经历，对公安派出所“驻所律师”制度进行初步探索。
一、公安派出所“驻所律师”的产生背景
（一）公安调解工作的专业性需求
公安的业务主要是刑事侦查、治安调查、社区警务、户籍管理、巡逻查控、警卫警戒等工作，公安调解主要是附属于治安调查中的治安调解程序。另外根据“四有四必”等要求，对于非警务类警情，公安也有组织调解的义务，如调解不成，则告知双方当事人去相关单位（例如法院）解决。而在调解工作中，许多关于专业性的内容并非公安民警所擅长，大部分派出所民警并非是法律专业出身，例如对于打架斗殴的赔偿金额，包括医疗费、护理费、误工费等，有时难以从专业的角度给予双方当事人合理的解读。而律师则具有专业的法律知识与法律技能，能够为双方当事人提供法律角度的解释与帮助。
（二）公安派出所工作压力的分担
公安派出所工作繁重，部分城区派出所每日接处警量少则几十起，多则上百起，而非刑事、治安案事件又占据大量比重，如劳务纠纷、买卖合同纠纷、物业管理纠纷、婚姻纠纷等多种民事纠纷经常会占用警力资源，大量的民事纠纷涌入公安派出所的日常业务之中，而根据“四有四必”的要求又必须及时给予处理，此“处理”并不能简单地拒绝与推卸，而是应当在派出所内组织双方当事人进行公安的义务调解，这种调解工作有时会占用民警大部分的时间与精力，而属于公安业务范围内的刑事、治安案件办理等工作，又会因繁重的调解工作影响而无法专注处理。驻所律师的出现正是分担了民警处理民事纠纷调解工作的部分压力，实现职能分化，为基层民警减负降压，同时又会给予群众良好的求助回应，将矛盾化解在基层。
二、公安派出所“驻所律师”的必要性
（一）有效、迅速化解社会矛盾，满足群众的纠纷化解需求
警情的处置质量，事关社会矛盾风险的高低。一些刑事案件中，通常是由于民事纠纷的矛盾未能化解，从而转化成为了“民转刑”案件。而驻所律师的产生，有助于公安调解工作的优化，对于民事类纠纷调解，人民群众可以在派出所通过民警和驻所律师的“警律联调”迅速化解矛盾，减少了人民群众去法院起诉的精力消耗和成本投入，矛盾纠纷“一站式”解决，满足了群众的纠纷化解需求。
（二）优化公安派出所警务工作机制
在民事领域，公安民警是“门外汉”，对于民事法律法规的了解知之甚少，而驻所律师正是弥补了这一缺漏，优化了公安派出所的警务工作机制，同时有效节省了公安派出所的警力，实现了警力配置的优化，可以将更多警力投入到案件办理与巡逻管控的主业之中，更好地促进公安派出所警务工作机制的完善。
（三）为律师成长提供平台
调解工作有助于提升律师的工作能力，在调解工作中不仅会运用法律知识，也会运用到生活知识，是情理法结合的重要体现，律师参与到派出所调解工作中，可以迅速接触到基层的各类案件与纠纷，同时对自身能力是一种提升，尤其是年轻律师尤为需要。其次是公安业务包含刑事案件、治安案件等，驻所律师可以通过驻所工作，迅速了解公安各项业务，对自己的律师领域进行拓展。
（四）驻所律师具有法律监督功能
一切调解的核心是围绕事实开展，而事实的根据就是证据，公安民警在办理治安案件需要充分调取证据，才能公平公正处理好案件。驻所律师参与公安调解，也必须围绕证据这一核心来展开，如果证据收集不充分，那么则会影响调解的公平性与当事人的满意度，因此，驻所律师的参与在一定程度上促进了公安民警充分收集证据的积极性，为了使“警律联调”发挥最大效果，公安民警必须充分地收集证据，在现有证据的基础上开展调解工作，在这一层面上，驻所律师具有一定的法律监督作用。
三、公安派出所“驻所律师”制度的构建
（一）驻所律师的调解范围、权限、地位
1、驻所律师调解的范围应当严格依照法律法规以及结合警务工作实际情况划定，一般认为，驻所律师所调解的范围应当是治安案件调解和涉及民事纠纷类警情的调解工作。2、驻所律师的调解权限应当围绕建议权展开，对各类纠纷提出相应的法律建议，配合公安民警执法工作协同开展。3、驻所律师在调解工作中的地位应当是协助者的角色，主要配合公安民警开展调解工作，调解工作的启动与终止由公安民警决策。
（二）工作时间、地点
1、驻所律师的工作时间应当根据公安派出所警务工作的实际需求开展，采取坐班制，可在日常上班期间开展工作。2、地点在公安派出所内，应当设立独立的“驻所律师办公室”，提供必要的办公用品，便于律师开展各项工作。
（三）经费保障
应当通过政府购买的形式，设立专项财政资金，以购买社会服务的方式，与律师事务所签订劳务合同，提供有偿的律师服务。同时，设立激励机制，以调解案件数量与质量进行考核，考核成绩与最终的委聘费用相关联。
（四）工作内容：调解、普法、咨询、维权
驻所律师的工作内容应当围绕调解、普法、咨询、维权四个方面开展。1、调解即参与公安调解工作，前文已述。2、普法，即在公安派出所内部定期开展普法工作，对公安民警进行法律教育，与民警开展法律座谈，以法律练兵的方式增强执法能力。3、咨询，即在“驻所律师办公室”开设咨询点，一方面可以接受涉案群众的法律咨询，另一方面可以接受公安派出所内部的民警咨询，为公安派出所民警提供法律帮助。4、维权，即在警务执法活动中，公安民警遇到袭警等权益受损事件，驻所律师可协助公安民警进行维权活动，保障民警的合法权益。
（五）调解的启动程序
调解的启动程序包括两种途径，一是办案民警启动，即在受理警情、案件时，办案民警可主动启动，指派驻所律师参与调解程序。二是群众申请，为了更好地完善调解服务，群众可根据情况选择参与调解的律师，针对在派出所备案的不同领域的律师，群众可以自主申请所需要的律师参与调解。
（六）调解的工作机制
应当构建普通案件联调和重点案件联调工作机制。普通案件联调即由公安民警和驻所律师共同参与调解，解决群众的调解需求。重点案件联调，即针对复杂、疑难的案件、警情，引入多方参与，可由涉及的多方主体共同联合调解，例如涉及“路怒症”“停车纠纷”引起的打架斗殴，可引入交警队、城管局、交通管理局相关人员参与；涉及“家庭暴力”的警情、案件，可引入民政局、社区居委会、村委会等参与；涉及“小区车位纠纷”“物业管理费纠纷”的警情，可引入工商局、物价局、住建局等参与。
（七）调解的执行程序：确立司法确认机制
调解成功后，对于需要执行的调解协议，一种是现场执行，即当面依据调解内容完全履行自身的义务。但是在现实调解中，部分当事人在调解过程中，对于赔付金额提出分期付款的部分履行请求，这给办案民警和另一方当事人增添了一定困难。因此，有必要引入司法确认机制，即公安派出所对接辖区人民法院，调解协议可由当地人民法院确认后，直接作为法院执行的依据，减少当事人的法律风险。
（八）智能化、信息化、数据化驻所律师调解机制建设
1、对于偏远地区，可建立网络调解室，实现视频化运作，驻所律师远程参与调解，为偏远地区提供调解服务。2、建立驻所律师工作数据库，实现调解流程数据化收集，完善公安数据库，实现涉案涉访风险预警。
（九）资质选择与培训工作
1、驻所律师应当具有一定的律师资质，可设立职业准入标准，由政府购买与社会招聘结合，使驻所律师队伍更为健全和充足。2、构建驻所律师培训机制，主要以公安警务的实际情况为核心，让驻所律师在培训中了解公安警务，更快开展驻所律师工作。
（十）由调解室向调解中心转变
公安派出所在建设驻所律师制度的基础上，应当完善工作思路，实现调解室向调解中心的转变，打好“组合拳”。所谓调解中心，即融合公安民警、驻所律师、司法机关、人民调解员等群体，也可以融入民政、工商、城管、交通等多个单位和部门，以“专家会诊”和“一站式解决”的方案实施调解工作，实现案件的程序繁简分流，可以调解的警情和案件转入调解中心，由专职负责调解工作的各领域人员参与人民调解，共同服务人民群众，不断满足人民群众的调解需求。
论及派出所“驻所律师”的产生，是源于公安派出所的警情处置需求，一是依据《治安管理处罚法》第九条的“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”之规定，公安机关具有治安调解权，驻所律师参与治安调解可以有效为打架斗殴、损毁财物的赔偿纠纷提供专业咨询与帮助；二是根据公安系统所提出的“有事找警察”和“四有四必”要求（有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应），许多非公安机关处理的民间纠纷警情，公安机关长期承担简单的处置和调解工作，而对于民事类纠纷，公安机关在调解工作中心有余而力不足，对于专业的民事法律知识，并非公安民警的专业领域，因此驻所律师的调解参与可以有效为群众提供法律帮助。
派出所“驻所律师”在重庆、深圳、杭州等部分公安派出所单位已有一定的初步探索，并形成了一些可供借鉴的成功经验，笔者所在的单位目前正在试点建设。如何将“驻所律师”这一工作机制推广至全国而形成一种制度化建设，这是我们当前公安机关现代化建设和基层社会治理所需要考量的重要环节，本文正是通过对各地成功经验与具体做法的文献考察，并结合笔者的工作经历，对公安派出所“驻所律师”制度进行初步探索。
一、公安派出所“驻所律师”的产生背景
（一）公安调解工作的专业性需求
公安的业务主要是刑事侦查、治安调查、社区警务、户籍管理、巡逻查控、警卫警戒等工作，公安调解主要是附属于治安调查中的治安调解程序。另外根据“四有四必”等要求，对于非警务类警情，公安也有组织调解的义务，如调解不成，则告知双方当事人去相关单位（例如法院）解决。而在调解工作中，许多关于专业性的内容并非公安民警所擅长，大部分派出所民警并非是法律专业出身，例如对于打架斗殴的赔偿金额，包括医疗费、护理费、误工费等，有时难以从专业的角度给予双方当事人合理的解读。而律师则具有专业的法律知识与法律技能，能够为双方当事人提供法律角度的解释与帮助。
（二）公安派出所工作压力的分担
公安派出所工作繁重，部分城区派出所每日接处警量少则几十起，多则上百起，而非刑事、治安案事件又占据大量比重，如劳务纠纷、买卖合同纠纷、物业管理纠纷、婚姻纠纷等多种民事纠纷经常会占用警力资源，大量的民事纠纷涌入公安派出所的日常业务之中，而根据“四有四必”的要求又必须及时给予处理，此“处理”并不能简单地拒绝与推卸，而是应当在派出所内组织双方当事人进行公安的义务调解，这种调解工作有时会占用民警大部分的时间与精力，而属于公安业务范围内的刑事、治安案件办理等工作，又会因繁重的调解工作影响而无法专注处理。驻所律师的出现正是分担了民警处理民事纠纷调解工作的部分压力，实现职能分化，为基层民警减负降压，同时又会给予群众良好的求助回应，将矛盾化解在基层。
二、公安派出所“驻所律师”的必要性
（一）有效、迅速化解社会矛盾，满足群众的纠纷化解需求
警情的处置质量，事关社会矛盾风险的高低。一些刑事案件中，通常是由于民事纠纷的矛盾未能化解，从而转化成为了“民转刑”案件。而驻所律师的产生，有助于公安调解工作的优化，对于民事类纠纷调解，人民群众可以在派出所通过民警和驻所律师的“警律联调”迅速化解矛盾，减少了人民群众去法院起诉的精力消耗和成本投入，矛盾纠纷“一站式”解决，满足了群众的纠纷化解需求。
（二）优化公安派出所警务工作机制
在民事领域，公安民警是“门外汉”，对于民事法律法规的了解知之甚少，而驻所律师正是弥补了这一缺漏，优化了公安派出所的警务工作机制，同时有效节省了公安派出所的警力，实现了警力配置的优化，可以将更多警力投入到案件办理与巡逻管控的主业之中，更好地促进公安派出所警务工作机制的完善。
（三）为律师成长提供平台
调解工作有助于提升律师的工作能力，在调解工作中不仅会运用法律知识，也会运用到生活知识，是情理法结合的重要体现，律师参与到派出所调解工作中，可以迅速接触到基层的各类案件与纠纷，同时对自身能力是一种提升，尤其是年轻律师尤为需要。其次是公安业务包含刑事案件、治安案件等，驻所律师可以通过驻所工作，迅速了解公安各项业务，对自己的律师领域进行拓展。
（四）驻所律师具有法律监督功能
一切调解的核心是围绕事实开展，而事实的根据就是证据，公安民警在办理治安案件需要充分调取证据，才能公平公正处理好案件。驻所律师参与公安调解，也必须围绕证据这一核心来展开，如果证据收集不充分，那么则会影响调解的公平性与当事人的满意度，因此，驻所律师的参与在一定程度上促进了公安民警充分收集证据的积极性，为了使“警律联调”发挥最大效果，公安民警必须充分地收集证据，在现有证据的基础上开展调解工作，在这一层面上，驻所律师具有一定的法律监督作用。
三、公安派出所“驻所律师”制度的构建
（一）驻所律师的调解范围、权限、地位
1、驻所律师调解的范围应当严格依照法律法规以及结合警务工作实际情况划定，一般认为，驻所律师所调解的范围应当是治安案件调解和涉及民事纠纷类警情的调解工作。2、驻所律师的调解权限应当围绕建议权展开，对各类纠纷提出相应的法律建议，配合公安民警执法工作协同开展。3、驻所律师在调解工作中的地位应当是协助者的角色，主要配合公安民警开展调解工作，调解工作的启动与终止由公安民警决策。
（二）工作时间、地点
1、驻所律师的工作时间应当根据公安派出所警务工作的实际需求开展，采取坐班制，可在日常上班期间开展工作。2、地点在公安派出所内，应当设立独立的“驻所律师办公室”，提供必要的办公用品，便于律师开展各项工作。
（三）经费保障
应当通过政府购买的形式，设立专项财政资金，以购买社会服务的方式，与律师事务所签订劳务合同，提供有偿的律师服务。同时，设立激励机制，以调解案件数量与质量进行考核，考核成绩与最终的委聘费用相关联。
（四）工作内容：调解、普法、咨询、维权
驻所律师的工作内容应当围绕调解、普法、咨询、维权四个方面开展。1、调解即参与公安调解工作，前文已述。2、普法，即在公安派出所内部定期开展普法工作，对公安民警进行法律教育，与民警开展法律座谈，以法律练兵的方式增强执法能力。3、咨询，即在“驻所律师办公室”开设咨询点，一方面可以接受涉案群众的法律咨询，另一方面可以接受公安派出所内部的民警咨询，为公安派出所民警提供法律帮助。4、维权，即在警务执法活动中，公安民警遇到袭警等权益受损事件，驻所律师可协助公安民警进行维权活动，保障民警的合法权益。
（五）调解的启动程序
调解的启动程序包括两种途径，一是办案民警启动，即在受理警情、案件时，办案民警可主动启动，指派驻所律师参与调解程序。二是群众申请，为了更好地完善调解服务，群众可根据情况选择参与调解的律师，针对在派出所备案的不同领域的律师，群众可以自主申请所需要的律师参与调解。
（六）调解的工作机制
应当构建普通案件联调和重点案件联调工作机制。普通案件联调即由公安民警和驻所律师共同参与调解，解决群众的调解需求。重点案件联调，即针对复杂、疑难的案件、警情，引入多方参与，可由涉及的多方主体共同联合调解，例如涉及“路怒症”“停车纠纷”引起的打架斗殴，可引入交警队、城管局、交通管理局相关人员参与；涉及“家庭暴力”的警情、案件，可引入民政局、社区居委会、村委会等参与；涉及“小区车位纠纷”“物业管理费纠纷”的警情，可引入工商局、物价局、住建局等参与。
（七）调解的执行程序：确立司法确认机制
调解成功后，对于需要执行的调解协议，一种是现场执行，即当面依据调解内容完全履行自身的义务。但是在现实调解中，部分当事人在调解过程中，对于赔付金额提出分期付款的部分履行请求，这给办案民警和另一方当事人增添了一定困难。因此，有必要引入司法确认机制，即公安派出所对接辖区人民法院，调解协议可由当地人民法院确认后，直接作为法院执行的依据，减少当事人的法律风险。
（八）智能化、信息化、数据化驻所律师调解机制建设
1、对于偏远地区，可建立网络调解室，实现视频化运作，驻所律师远程参与调解，为偏远地区提供调解服务。2、建立驻所律师工作数据库，实现调解流程数据化收集，完善公安数据库，实现涉案涉访风险预警。
（九）资质选择与培训工作
1、驻所律师应当具有一定的律师资质，可设立职业准入标准，由政府购买与社会招聘结合，使驻所律师队伍更为健全和充足。2、构建驻所律师培训机制，主要以公安警务的实际情况为核心，让驻所律师在培训中了解公安警务，更快开展驻所律师工作。
（十）由调解室向调解中心转变
公安派出所在建设驻所律师制度的基础上，应当完善工作思路，实现调解室向调解中心的转变，打好“组合拳”。所谓调解中心，即融合公安民警、驻所律师、司法机关、人民调解员等群体，也可以融入民政、工商、城管、交通等多个单位和部门，以“专家会诊”和“一站式解决”的方案实施调解工作，实现案件的程序繁简分流，可以调解的警情和案件转入调解中心，由专职负责调解工作的各领域人员参与人民调解，共同服务人民群众，不断满足人民群众的调解需求。